创界美国强推“并行方案”：全球最低税下的国家征税权博弈

2025年的岁末，按照BEPS（税基侵蚀与利润转移）包容性框架下的谈判议程，本应是全球税收改革收获阶段性成果的时节，但是围绕OECD（经合组织）支柱二全球最低税的“并行方案”的激烈角力，却让国际税收舞台上演了一场罕见的“年末大戏”。从爱沙尼亚在OECD静默程序中投下反对票，到波兰、捷克等国相继表明立场，再到美国以报复性税收相威胁，这场围绕全球最低税规则设计的分歧，已不仅是关键技术细节之争，更是国家征税权的博弈，是国际税收规则公平性和多边主义未来走向的一次集中检验。

“统一规则”到“并行特权”

全球最低税是OECD/G20（二十国集团）国际税改提出的“双支柱”方案的关键核心内容，是支柱二方案的规则核心，意在遏制跨国企业集团利用税制差异进行的“税率逐底竞争”，确保大型跨国企业集团在全球各辖区至少承担15%的有效税率。具体而言，全球最低税由全球反税基侵蚀规则（GloBE规则）实现，具体包括所得纳入规则（IIR）和低税利润支付规则（UTPR）。

支柱二全球最低税对各国征税权的划分和秩序是这样规定的，当某辖区（A辖区）的有效税率低于15%时，该辖区拥有最先征税权，即该辖区可以通过征收合格国内最低补足税（QDMTT）的方式，将A辖区的有效税率提升至不低于15%的水平，以避免其他辖区拥有对源自本辖区补足税的征税权。如果A辖区不征收QDMTT，或虽征收，但未将A辖区有效税率提升至不低于15%的水平，则触发全球最低税。在此情形下，首先按照由上而下原则由跨国企业集团最终母公司（或中间控股母公司）执行IIR规则；如果仍有剩余补足税，则由跨国企业集团内相关实体所在的辖区实施UTPR规则，由这些辖区征收剩余补足税，确保跨国企业集团在A辖区的有效税率提升至不低于15%的水平。由此可以明显看出，如果低税辖区（A辖区）不征收QDMTT的情况下，全球最低税下IIR规则和UTPR规则的“关键杀伤力”是将低税辖区的征税权转移给其他辖区，支柱二以这样的对国家征税权的重新分配，确保全球任一辖区的有效税率保持在15%以上，以有效遏制“税率逐底竞争”，这也是OECD希望实现的支柱二“统一规则”。

然而，美国对支柱二全球最低税并不满意，特别是美国总统特朗普第二次执政以来，公开声明前任政府代表美国就全球税改协议做出的任何承诺对美国不具有任何法律效力，并且对支柱二全球最低税提出了“美国优先”要求。在美国的推动下，2025年6月28日七国集团（G7）发布声明，声称将采用“并行方案”来解决GloBE规则与美国相关税制的衔接问题，该方案允许美国最低税规则与GloBE规则并行运作，美国母公司的跨国企业集团可以获得“并行特权，豁免适用IIR和UTPR”。这一方案表面是技术性调整，实质上赋予美国企业可以不适用GloBE规则的“超级待遇”，由此美国企业可以获得体现“美国优先”的豁免适用GloBE规则的特权，打破了支柱二全球最低税在所有辖区同等适用的理想图景。

随着2025年临近尾声，现有UTPR过渡安全港将于2026年1月1日到期，美国企业将面临一项重要风险，即一旦安全港到期，全球已实施支柱二全球最低税的60多个国家（地区）将有权通过UTPR规则对美国企业的低税利润征税。也就是说，在美国不对美国企业低税利润征税的情况下，UTPR规则将使其他国家（地区）获得征税权，正是要避免这种情况发生，美国政府急于在2025年年末推动“并行方案”通过，甚至不惜重提《大而美法案》曾放弃的第899条报复性税收条款，将不接受方案的国家列为“税收不公正国”，并施以报复性税收。

博弈场景：小国反抗与大国角力

在这场事关国家征税权的博弈中，爱沙尼亚的反对行动格外引人注目。这个仅有130万人口的波罗的海国家，以其“不分红不征税”的独特制度吸引了大量全球独角兽企业，但也因此与支柱二全球最低税GLoBE规则存在较大差异。尽管欧盟已给予其延至2030年再实施的过渡期，爱沙尼亚仍要求在“并行制度”中获得与美国一样的豁免权。爱沙尼亚财政部长尤尔根·利基则更为直截了当、直击要害，“我们不想要任何不同于美国为自己所寻求的东西”。爱沙尼亚的逻辑如同小孩争要糖果一样简单，如果美国可以为保护本国税制竞争力而要求“豁免”，那么依赖特殊税制维持竞争力的小国也应享有同等权利。

更关键的是，欧盟在决策机制上实施的是一票否决制，如果爱沙尼亚选择拒绝，那么欧盟整体将无法对“并行方案”投下赞成票。并且，在欧盟内部，爱沙尼亚并非孤军奋战，拉脱维亚、立陶宛、马耳他和斯洛伐克等“低税辖区”成员国希望在2030年后继续推迟实施IIR规则与UTPR规则。这些国家的焦虑在于，“并行制度”下美国企业可以获得豁免，而这些国家不仅要面对极为复杂的税收规则，更要承受税收收入的损失，所谓的“公平税收竞争环境”成为一纸空文。

前景预测：多边主义的困境与出路

“并行方案”之争折射出当今全球税收治理的结构性矛盾：经济全球化和经济数字化带来的税收挑战问题需要超国家解决方案，但过度让渡税收主权又迫使各国选择拒绝接受这样的方案。支柱二方案最初设想透过“具有强制约束力”的多边共识方案实现在全球范围内的有效实施，但特朗普政府“美国优先”的超级诉求，暴露美国与欧盟国家间的利益分化，使这一理想遭遇严峻考验。“并行方案”不应成为美国特权的“遮羞布”，不应成为美国跨国企业集团可以享受规则豁免的“超国家待遇”，如果赋予美国这样的特权，将彻底破坏支柱二全球规则的统一性，制造事实上的“双重标准”，并可能导致全球最低税的规则碎片化，削弱遏制“税率逐底竞争”的治理效果。

另外，“并行方案”谈判的难点不仅在于技术复杂性，还在于时间紧迫。美国急于推动方案的直接动因是UTPR过渡安全港即将到期，为避免其他国家获得对美国跨国企业集团的征税权，美国急切希望在2026年1月1日前完成制度切换。然而，世事难料，美国又岂能事事如意，这不仅需要在BEPS包容性框架下达成共识，还需要相关国家在国内立法中引入“并行方案”的核心内容，这岂是2025年年末能够促成的。

2025年末，这场全球最低税下的国家征税权博弈也是全球税收治理的一个缩影：在相互依赖加深的世界中，各国如何在本国税收主权诉求与各国多边集体行动之间找到平衡点，仍然任重道远。美国选择例外主义，欧盟内部出现方向性分歧，彰显在国家税收权益面前的决策难度，全球税收治理正处于历史的十字路口。真正的出路还应回归真正的多边主义，坚守多边主义的规范价值，通过包容性设计与差别化安排，构建既能维护税收主权又可实现全球协作的新秩序。在这一过程中，各国的抉择不仅关乎自身的税收权益，关乎税制竞争力的远景预期，更将塑造未来全球税收治理的规则秩序和生态格局。

（姚丽系天津理工大学管理学院教授，励贺林系中国民航大学经管学院教授）

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